特稿/以地上權開發國有土地興建商辦大樓、旅館
智庫論壇/國立空中大學商學系副教授 謝明瑞、國家政策研究基金會助理研究員 周信佑
中央日報 – 2013年3月1日 上午10:53
國有土地是國家重要資源，國有土地管理與運用更足以影響土地的有效利用；尤其是位於精華地段的各類可建築用地，對地區繁榮與否，更具有指標性意義。隨著經濟環境變遷及社會觀念的轉變，如何活化閒置國有地，提升土地效益，挹注民間發展動力，以永續經營國家資產，增裕國家財力資源，已是政府施政的重點方向之一。
我國國有土地設定地上權之發展過程，早於64年即為特定之政策需要，而將公有土地以設定地上權方式釋出，供業者進行開發之案例 ，例如臺北市晶華酒店案。72年7月21日，政府即訂頒《公有土地經營及處理原則》，宣示國有土地以不出售土地為原則，盡量保持國有之公地政策。
近年來，政府為推動經濟發展、創造良好的工商投資環境，並增進土地之有效利用，除參考沿用民法之相關規定外，陸續訂定發布各種有關之行政法令，以做為辦理國有非公用土地地上權不動產利用之依據。如財政部自98年1月1日起開始推動「強化國有財產管理及運用效益方案」，在法令上鬆綁，明文規定可透過招標設定地上權方式開發國有土地，並彈性放寬存續期間、權利金、地租等相關條件，鼓勵民間資金積極投入。
事實上，地上權開發案件與日俱增，如君悅飯店、SOGO百貨、晶華飯店、薇閣休閒旅館、信義計畫區內的「臺北花園」、臺北交九「京站」等建案，均以地上權模式興建。由交九京站案銷售情況熱烈可知，傳統「有土斯有財」觀念已開始改變，有些人不再執著「有土地就必須擁有所有權的觀念」，反而轉向思考「使用權及年限」的問題。
我們從政府的觀點，分析地上權使用的優缺點，簡述如下：
一、優點
1.政府閒置土地得以有效利用
國有土地的使用必須有專業的規劃，並同時考量國家與民間的需求，若國有土地未能詳加清理及妥善規劃管理，致閒置土地未能有效開發利用，對國家長遠的經濟發展殊為不利；因此，若能透過設定地上權模式，交由民間開發，並有效利用土地，則不僅能增加政府財政收入，對促進工商業發展亦有相當之助益。
2.創造國有土地價值
將國有非公用土地以設定地上權方式提供私人開發利用，不以買賣的方式開發土地，可讓土地所有權仍保持國有，政府除可透過權利金及租金的所得，增加財政收入外，對於因社會經濟成長所產生的土地開發利用效益，創造國有土地更高之價值，亦可於地上權存續期間屆滿而收回，使有限之國有土地不致流失，其收益並可由全民共享。
3.加速都市更新
國有土地的活化可以加速都市的更新，主要因土地所有權若保持國有，則政府可視都市發展現況，再透過地上權期限的訂定模式，來決定都市更新時序與區位；由於地上權期限屆滿時，土地若能順利收歸國有，則政府不須支付巨額的購地成本，即能達到都市更新的目的。此外，契約期限屆滿後，若因為政治、社會、經濟環境變遷，原有之地上權之使用模式已不適於繼續原來之使用目的，亦可配合時勢需求而變更使用方式，符合土地最有效利用原則，亦可達成促進都市更新與發展之目標。
4.促進國家經濟發展
經由國有土地的地上權之充分利用，可以吸引國內外企業參與，且所有的地上權個案中，可以著重在爭議較小，獲利相較較大的個案為主，如以設定地上權方式開發興建商務旅館及商辦大樓，不僅可挹注政府財政收入，亦可提振就業市場，特別是隨著兩岸經貿的緊密交流，兩岸對商用不動產需求大幅提高；在此情況下，將國有土地設定地上權的招標模式，既能減少企業因土地取得所需的龐大經費，又有助於吸引國內外企業投資參加開發，對於促進國家的經濟發展將具有很大的助益。
二、缺點
1.國有土地回收的障礙
在活化國有土地的地上權土地之規劃中，土地所有權雖仍屬於政府所有，但根據過去的歷史經驗，經常發生國有土地到期無法順利回收，或被不法侵占的情況；當地上權土地開發完成並移轉給使用人時，一般做法並無疑義，亦能為買賣雙方所接受，唯當權利期間到期後，地上權人通常會透過各種陳情手段，要求暫緩收回；此種做法雖於法無據，但在民主國家中，決策者基於政治或其他因素之考量，可能一拖數年仍無法回收，造成政府推動政策上的主要障礙。
2.權利金無法反映地上權之權利價值
一般而言，地上權的價值係由權利金與租金所構成，但在估價方法中，並未採用成本法或比較法，而是以收益法為主要考量，主要因收益還原法較具客觀性；惟利用收益還原法時，其收益的計算必須考慮到土地使用方式的不同，而不同的使用方式其所隱含的價值亦不相同，如土地做為觀光飯店或百貨公司使用，或僅配合人民住宅需求而使用，其價值不同；另外，經濟發展所造成的區位優勢，將使權利金或租金的估算產生疑義；亦即由於使用性質或區位不同等因素，將造成權利價值產生變化，且還原利率採用的標準亦不盡相同，而這些變化因素均會影響地上權之權利價值；唯目前法令規定所收取之權利金與租金方式，因缺少相對的調整因素以資因應，無法真實反映地上權之權利價值。
3.地上權建物處理方式與規範
對擁有土地地上權的使用人而言，在土地使用存續期間，地上權人於設定地上權之土地上所投資興建之建物，究應由土地所有權人無償取得，或給予補償後取得，抑或由地上權人自行拆除並負責恢復原狀，或以其他方式處理等問題，雖可在簽訂契約時加以明定，但若契約內容過於僵化，可能銷售不易，國有不動產活法政策難於推動，唯若契約雖具彈性，但執行不易，或決策者的政策執行力不足，亦無法達到國有土地活化的目的；因此，國有土地地上權之規劃內容必須有足夠之利益誘因，才能吸引地上權人對建物進行最佳之維護，而使建物之折舊率最小化，亦即當契約終止時，關於建物之處理方式應有明確且確實可行的規範。
4.地上權土地出售不易
國有土地地上權的出售大多有一定的期限，若以七十年為平均使用年限，則在地上權未到期前，政府若因政策考量，或因國家建設而需要使用該筆土地時，則因有意購買已設定地上權土地的買方需求較少，資產流動性較低，因此，政府如因急需資金挹注收入，勢將緩不濟急，若因國家建設之考量，亦無法在短期內達成政策目標。
去（101）年成功標出的地上權土地，全台各都會區總計成交標脫的地上權土地權利金超過370億元，土地總面積超過9.2萬坪；其中壽險業者投入地上權的權利金金額已經超過300億元。隨著金管會去年底針對壽險業祭出不動產管理的「金六條」限購令政策發酵後，台灣游資無適當出路可去，加上政府頻頻釋出地上權和BOT土地以另闢財源。
展望2013年，光是台北市的地上權就有2.3萬多坪，將進行招標；加上花蓮七星潭酒廠7.5萬多坪、苗栗竹南製瓶工廠1.8萬多坪等，總計就高達11.7萬多坪的地上權土地，即將在今年釋出。若再加上BOT的招標案，像台北市信義計畫區A25案、松山機場園區等，總計上看14.6萬坪之譜。
若能結合政策支持(地方政府施予足夠誘因)及交通建設等配套，則設定地上權模式不排除可能蔚為房地產市場主流，尤其是商務旅館及商辦大樓的開發，有助於活化閒置國有地，提升土地效益，挹注民間發展動力，更能永續經營國家資產、增裕國家財力資源效益。預期2013年將是地上權躍居為土地市場主流的關鍵年。
我們據此基礎另提出一些見解作為政府推動設定地上權開發國有非公用土地之參考。
（一）改變政府評估財務可行性的新思維
政府辦理設定地上權開發案，應以民間機構投資最後底限報酬角度切入，進行財務可行性評估，使雙方有一個相互比較的機制與平台。同時，政府的思維也應由「防弊」轉為「興利」，要吸引民間業者參與地上權招標案，當然要顧及政府的權益，但也必須提供適當的誘因予民間業者，才能讓民間業者積極參與，為政府與民間業者提供最大利潤的合作條件。
（二）結合不動產證券化，加速不動產資本市場的建立
國有非公用土地以設定地上權模式加以開發利用，如能結合不動產證券化經營，將使不動產投資由流動性低的實質資產，轉化為流動性高的資本性證券，不但可提高資產流動性、加速資本累積，減少移轉手續繁雜費時等困擾，並能降低交易成本及風險，有助於不動產資本市場的建立。惟相關法令及配套措施，應儘速完成修法，以利實行。
（三）以臺北等都會區為重點區域
大臺北等都會區因其區位與交通優越，容易獲得開發商青睞，且商業活動與兩岸交流較密集，對商務旅館及商辦大樓需求較迫切。此外，臺灣近年來的房價波動大多集中於大臺北等都會區，若能釋出設定地上權的土地將有助於平抑房價。
（四）建置國有土地公開資訊系統
為發揮國有財產運用效益，使民眾更加瞭解目前國有土地利用情形，國有非公用土地資料應進行整理與分類，建議建置國有土地公開資訊系統，尤其是優先篩選交通便利、區位條件俱佳、便於整體規劃利用之國有土地，以透明公開的資訊吸引更多民間廠商或個人參與，使設定地上權招標案得以獲致更佳效果。
（五）減少對開發後建物的使用限制
投資者會依土地區位決定該標的如何做最有效使用，如旅館或商業住宅等。因此，國產署應對減少對開發後建物的使用限制，建議採負面表列方式呈現即可。
（六）延攬專業人員以利貼近市場走向與需求，並將部分業務委外辦理
以國產署的現有人力與編製，要完成設定地上權的相關招標作業，又要有效落實履約管理有其困難度。建議可聘請專家或業者對在職員工進行在職訓練並依設定地上權業務的推展需求擴編組織，延攬專業人員以約聘或派遣方式辦理業務之推動，以利加速推動更貼近市場走向與需求的相關作業。同時，建議在人力不足的情況下，將履約管理等相關業務委外管理。
【中央網路報】
作者： 記者林淑慧╱台北報導 | 中時電子報 – 2013年3月6日 上午5:30
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